吕德文:县乡干部提拔的隐性规则

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  IPP评论是华南理工大学公共政策研究院官方微信平台。在基层官场,为了充分照顾每一个干部的需要,就发展出了诸多“隐性”差异,设置干部提拔任用的隐性台阶,让基层干部有奔头,也在最大限度上实现人岗相适。
编者按基层干部的组织体系是怎样的?不同结构中的基层干部有什么“隐性”的差异,这种差异性又如何影响基层干部的晋升与工作动力?本文也许能告诉你答案。

  前段时间,对云南绥江县两位女干部拒不升官遭处理的事,表达同情的网友似乎不少。这是可以理解的现象。一是,整个社会大环境都越来越强调人性化,人们希望“尊重个人意愿”成为组织工作的重要考量。二是,这些年基层工作环境不算太好,负担重、责任大,人们很容易同情性地理解两位女干部的选择。但是,只要稍微了解基层组织工作的人都会倾向于认为,两位女干部遭到处理,其实不算冤枉。这些年来,组织工作普遍面临一个问题,干部得不到提拔,会抱怨;提拔不到好位置,也不满;如果交流,怕是争议更大。总而言之,每次大规模调整干部,总归是几家欢喜几家愁的。这样就难免,少数干部挑肥拣瘦,得不到自己满意的结果就怨声载道。因此,维护组织工作的严肃性,强调个人服从组织的基本原则,实在是没什么问题。

  很多人都有个误解,以为在考察阶段“谈话”,是征求个人意见。实际上,就党政领导干部的选拔任用程序而言,并不存在个人意愿一说。组织部门和个人谈话,是要了解被考察对象的真实想法,这也是重要的决策依据。但是,对于党员干部而言,首要的是服从组织安排。一般而言,在安排具体岗位上,组织都会统筹考虑,尽量满足个人意愿,做到组织意图和个人意愿的统一。但从基层实践看,做到这一点并不容易。

  因此,在基层官场,为了充分照顾每一个干部的需要,就发展出了诸多“隐性”差异,设置干部提拔任用的隐性台阶,让基层干部有奔头,也在最大限度上实现人岗相适。就笔者的观察而言,个人服从组织这个原则,在基层实践中并不是一个冷冰冰、抽象的政治原则,而是有温度的工作原则。概言之,基层组织工作的隐性行为,实际上已经在最大限度地将个人意愿转化为制度实践。

  1. 实职与虚职

  在干部提拔任用时,是不是“实职”甚为关键。按通俗说法,实职就是领导职务,虚职就是非领导职务。比如,某位科员在工作一定年限后,“论资排辈”被提拔为副主任科员(非领导职务),那属于正常提拔。但是,如果直接提拔到副科级领导岗位(担任实职),那就算提拔力度比较大的了。

  从职级的角度上说,副主任科员和副科级领导都是同一级别。待遇有差别,主要体现在岗位工资上;但这个差别可以忽略不计。因为,在基层,工资差异本来就不大,更何况是同一级别,一般就是三两百元的差距。因此,新修订的公务员法推行职级与职务并行的政策,对广大基层干部而言,其实是非常受益的。毕竟,领导岗位是核定的,就那么几个。尤其是这一轮党和政府机构改革后,很多单位的领导岗位更少了。这个时候,职务与职级并行的政策就至关重要。

  

  实职和虚职之间的差异,不在于待遇,而在于权力,在于有了展现自己能力的“平台”。笔者在和基层年轻干部探讨晋升的话题时,“平台”一词出现的频率特别高。很多年轻干部不怕苦不怕累,更不怕下基层,但都希望有个展示自己才华的“平台”。如果担任了领导职务,那就有了“平台”。哪怕是职务再小,领导终归是领导,做出的成绩是自己的,组织部门和上级领导都看在眼里。这些年,基层政治生态其实是很不错的了,有能力又态度端正的,基本上都有提拔的机会。笔者在分析那些算是成功的年轻干部的成长轨迹时,发现这些干部的确是在某个阶段有突出的表现。而这些干部仍然在自己的岗位上奋斗,说到底还是因为有了“平台”,努力就有回报。

  在这个意义上,当领导岗位不够时,暂时担任非领导职务,一般干部也是满意的。如果这个单位的领导聪明,会用人,下属即便只是在非领导职务上,也会创造条件让其主持一项工作,让其有成就感,为下一步升迁提供条件。而一个干部从非领导职务转为领导职务,担任某个部门的实职领导,分管某项工作,那也是提拔,是组织的认可。

  2. 大镇与小镇

  同样是在乡镇工作,都属于基层,但并不意味着无差别。事实上,对基层干部而言,各乡镇之间的差异比我们想象的要大得多。大而化之,每个县都有大镇和小乡镇的区别——这往往按照人口、经济发展水平、交通情况等排列。比如,一个中等县,尤其是大县,客观上会形成“片”的大概念,东南西北每个片都有个中心镇。这些中心镇,政治地位一般要比同片区的其他乡镇高。当然,一般而言,城关镇的地位最高——有些城关镇的书记,还可能是高配的副处级干部。

  各镇的政治地位不同,也就意味着“出干部”几率不一样。大镇出干部的几率要大,镇领导容易提拔,普通干部也就随之更有机会流动。所以“牵一发动全身”,或“凤凰一出就出一窝”。笔者每到一个“好镇”调研,当地干部都会自豪地说,某某县领导是我们这里“出去”的;或者说上一次调整,我们这里提拔了多少干部。因此,在地方政治场域中,常常会有“重用”的说法。从一个小部门到关键部门工作,是重用;从小镇到大镇工作,那就更是重用。领导干部选拔任用里,常会提及“在重要岗位历练”这个说法,部分指向的就是这种现象。

  多数地方在提拔副县长之类的干部时,都要求候选人要有两任正科级实职的经历。但操作下来,大部分被提拔的副县长,其实都不止两任正科级实职。原因何在?主要是一个年轻的领导干部要成为合格的县领导,能够驾驭全局,分管某一部分工作,总得有让人“信服”的履历。如果没有在大镇主持过工作,当过一把手,客观上就有很多人不服。事实上,大镇的历练有其合理性,要处理的人、财、物、事都要复杂很多。问题是,没有在小镇历练,又很难直接担任大镇的一把手。并且,没有当过行政一把手,也就几乎不可能担任党委一把手。

  为什么每到干部调整的时候,很多党员干部的“小九九”特别多呢?原因就是这种差异虽不好说出口,但确实很关键。从一个偏远的小乡镇调到中心城镇,哪怕是平级交流,那也是“重用”;但要是反过来,怕是大家都不情愿。一个大镇的镇长,如果就地提拔为书记,那真是提拔;但要是调到一个偏远的小乡担任党委书记,恐怕吸引力就不是特别大。

  

  3. 大部门和小部门

  大部门和小部门的区别与大镇和小镇的区别类似,主要取决于其政治地位。在党口,常委部门(县委办、纪委、组织部、宣传部)是毋庸置疑的大部门,可谓是位高权重。这些部门,岗位多,在领导眼皮底下工作,当然就容易“出干部”。反过来,这些部门也容易在全县“挑人”,各委办局和乡镇,要是有哪个年轻干部素质高、表现优秀,很容易就被调到这些部门——各单位可不敢不放人。于是,年轻干部和部门优势之间形成了正反馈,到这些部门工作的干部,自我要求一般也比较高,提拔也是有保证的。

  在政府口,财政局、发改委、国土规划等是公认的地位比较高的大部门。这些部门掌握的资源多,话语权比较大。说实话,在这些部门工作,倒不一定容易得到提拔——有时候可能还相反,因为人多,反而不容易提拔。但是,这些部门在别的部门面前有优势,至少不用费心思为了工作和别的部门协调。因此,工作其实是比较专业和单纯的,负担也没那么重。在过去,地方财政不太行,连工资都难以保证的时候,弱势部门的干部可能工资都发不全,但那些强势部门的工作人员却可以拿奖金,这也是客观情况。因此,从一个小部门到大部门工作,也算是“进步”。

  但话又说回来,对于部门领导而言,“位高权重”的理解也在慢慢发生变化。尤其是这些年来,因为基层工作繁重,压力也大,“位高权重”也就意味着要承担的压力更多。比如,这些年环保水务的部门地位提高了,权力也越来越大,但一把手被问责的也多了。因此,笔者碰到不少乡镇一把手,尤其是上了一定年龄的,最希望去的地方是档案馆、人大政协之类的,职务待遇没变,还乐得清闲。在很多地方,这些岗位因为过于“走俏”,竟然也有竞争了。

  县直部门和乡镇之间的差异,更为明显。这几年城市化进程越来越快,大多数干部都把家安在县城。因此,县直部门的优势就极其明显。简单地说,县直部门的工作不仅相对比较”单纯”,不用做群众工作,上下班时间比较有规律;并且,还可以过完整的家庭生活。尤其是对于女干部,可以更好地照顾小孩。在大多数地方,从乡镇“进城”到县直部门工作,是很多乡镇干部的愿望,但因为机会太少,这也是奢求。笔者看到过不少地方组织部门“关爱”基层干部的措施,其中最为关键的一项措施就是让在乡镇工作了15年或20年以上的干部调到县城。这一点,可能在平原地区还好,但在山区,确实问题极其严重。越是山区,工作越是艰辛,通勤距离越长,还要在乡镇值班,在乡镇工作几乎就意味着不可能照顾家庭。

  4. 关键岗位和普通岗位

  只要是在体制内的人,都知道关键岗位和普通岗位的区别。比如,哪怕是股级干部(普通科员),岗位也有明显区别。党政办主任虽然是一个普通科员,但就是和别的科室负责人不一样。在过去,党政办主任还要进班子,可见这个位置的重要性。如果是要提拔,提拔到哪个岗位,那就更有讲究。

  在乡镇,一个普通科员要提拔为镇长,中间要经过的岗位实在是多。一般情况下,总得轮过几次岗,在党政办、农经办等重要科室干过才行。并且,乡镇工作往往没有规律,一段时间有一段时间的中心工作,岗位的重要性也会变化。比如,有些地方经济发展为先导,经济发展办公室之类的就很重要;有些地方强调环保,与环境治理相关的办公室就极其重要;还有地方正在推美丽乡村建设,村镇建设办公室就重要。总之,哪个地方活多,上级更重要,哪个岗位就重要。这么说来,基层锻炼实在不是一个空话,其实真砸进基层,都会是多面手。

  一个干得好的科员(或副主任科员),如果要提拔为副科级领导,一般会从排名比较靠后的岗位做起。事实上,在乡镇领导班子中,制度上的确没有明确规定哪个岗位比较关键,但长期以来,就是形成了默认的排位。乡镇领导岗位从重要到次要的排位,一般是这样的:书记、镇长、人大主席、副书记、纪委书记、常务副镇长、组织委员、宣传委员、副镇长、武装部长、工会主席。

  武装部长这个职位,往往是很多干部的在副科级领导岗位上的第一站。这不仅是因为这个岗位被认为是比较普通,还是因为武装部长可以由单位直接任命,组织部门比较有把握。如果直接提拔为副镇长,得多一道人大选举这个程序——对于新提拔的副科级领导干部而言,这有点风险;组织部门一般也会比较谨慎。干完了组织部长后,熟悉了乡镇领导工作,就可以在乡镇副职领导岗位上轮岗了。笔者访谈过的大多数领导干部,在乡镇几乎都干过三四个副职岗位,除了武装部长,还有副镇长、组织委员等。过去,纪委书记不是一个特殊岗位,但这几年这个岗位比一般的乡镇副职地位要高。

  

  而如果要成为真正的行政一把手,乡镇党委副书记几乎是一个必由之路。这个岗位非常有意思。说它关键,也关键;但要说不关键,其实也对。因为,副书记毕竟还是副职,并不承担主要责任。但是,副书记是书记和镇长的重要助手。其工作可实可虚,这恰恰是其特殊所在。实的话,副书记一般分管组织人事和综治等关键工作;虚的话,这些工作其实下面都有专门的领导负责。正因为副书记岗位在虚实之间,使得这个岗位是学习行政一把手经验的绝佳岗位。

  体制内的人都常说,乡镇副职都是“干活”的,这个意思是说,多数副职其实是没有“领导”的体验的,他们不能命令和指挥别人干,只有自己亲自上阵,才能完成工作。但副书记其实是可以不那么“实干”的,比如,组织人事的具体事情其实是组织委员做的;政法工作,一般也有政法委副书记,具体事情也是副书记在做。然而,副书记要干好,还非得了解具体情况,有掌控能力才行,这是走上一把手岗位的基本素养。

  乡镇一级如此,县级也是一样的道理。一开始被提为县处级领导干部,也只能从排名靠后的位置做起——几乎没有哪个刚提拔的副县级干部就进常委的。并且,常委里面也是有明确排名的。比如,县级权力里最关键的是人事权。而人事权主要掌握在“人事工作领导小组”这么个工作组上,它由县委书记、县长、副书记、纪委书记和组织部长五人组成。事实上,在常委中,这五个位置的确是比较关键的岗位。同样的,一个副县级干部要成为县长,县委副书记/常务副县长怎么着都是一个必经之路。甚至于,在某些情况下,县委副书记直接提拔为县委书记,也是有的。但要说一个普通的县委常委要直接提拔为县长,比较罕见;而提拔为县委书记,就不可能。

  因此,基层干部体系的确是一个金字塔结构。它的基本框架是由职务形成的,但在实践中,这个体系的精妙之处远超我们想象。对于一个身处其间的普通干部而言,从金字塔的底层到顶尖,值得奋斗一辈子。对于大部分基层干部而言,一辈子都走不到塔尖。但是,这并不意味着这个结构刚性十足。事实上,基层实际存在的隐性差异,恰恰为组织工作提供了诸多差异化的方案。而这些方案,很大程度上已经转化为了干部选拔任用的制度。这个制度,大体上是有效的;只不过,随着社会多元化的到来,或许更要回应制度环境的变化。

  

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